制定行政规范性文件（以下简称规范性文件）是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善规范性文件合法性审核机制。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求完善规范性文件制定程序，落实合法性审核制度。

一、修订的必要性

我市2011年8月9日印发了《张掖市规范性文件管理办法》（张政发〔2011〕81号）。该办法对我市各级行政机关在规范性文件的起草、审查、发布、备案等方面发挥了重要的监督管理作用，有效地维护法制统一，确保了政令畅通。为进一步加强行政规范性文件的管理，2012年2月28日，张掖市人民政府办公室印发了《关于进一步加强规范性文件管理工作的意见》（张政办发〔2012〕38号），2016年5月5日，张掖市人民政府办公室印发了《关于实行行政规范性文件三统一制度的通知》（张政办发〔2016〕78号），为完善我市行政规范性文件管理制度打下了坚实的基础。

随着全面依法治国决定的作出和法治政府建设纲要（2015—2020）印发实施，国家对行政规范性的管理日趋严格规范，随后国务院办公厅先后下发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》，我市原制定的管理办法已经不能完全适应新时期的工作需要，不能体现新时期行政规范性文件的新要求，为了全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力，为此，我局经认真研究后，及时启动了《张掖市行政规范性文件管理办法》的修订工作。

二、修订的依据

主要修订依据：

1．《立法法》等有关法律、法规；

2．《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）

3．《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》；

3．《甘肃省规范性文件管理办法》

4．《甘肃省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》

5．《张掖市规范性文件管理办法》

三、修订的经过

在2019年机构改革中，市司法局与原市政府法制办合并重组，进行了新的职能划分。新组建的司法局设立法科，对行政规范性文件的管理是立法科的一项重要工作。按照《中共张掖市委全面深化改革委员会2019年工作要点》总体部署，我局主要负责民主法治领域改革的2项任务，其中一项是制定全面推进行政规范性文件合法性审查机制的意见。对照市委下达的任务，我局召开党组会，对该项任务进行讨论研究，一致认为，通过修订《张掖市规范性文件管理办法》（张政发〔2011〕81号），将国家对行政规范性文件的新要求补充完善到管理办法之中，以制度做保障，形成长效约束机制，是贯彻落实行政规范性文件新要求的最佳方式和有效举措。为此我局党组经认真研究后，于2019年5月启动了《张掖市规范性文件管理办法》的修订工作。修订工作中我们将国家对行政规范性文件新的规定充分吸收进去，形成初稿后广泛征求各县区、市直各部门意见，同时还听取政府法律顾问的意见建议，经多次修改后提交局党组会议讨论，报送市政府，经市政府常务会议讨论通过后印发公布。

四、重要条款及说明

新修订的管理办法共45条，较2011年《张掖市规范性文件管理办法》39条相比，新的管理办法新增14条，删减修改了部分条款。修订情况如下：

一、明确审核主体。新的管理办法调整了行政规范性文件的审核主体，将审核主体从原政府法制办调整为司法行政部门。

二、明确审核范围。从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围，进一步明确规范性文件的公文种类（新增　“意见”“细则”等文种）、列明规范性文件管理事项类别、列明不纳入规范性文件审核的范围（行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围）、明确不得制定规范性文件的情况（新增议事协调机构）。

三、规范审核程序。严格审核材料报送、程序衔接和审核时限等要求。进一步明确起草单位报送的审核材料的范围，新增“国家政策规定”、“评估论证材料”、“　本单位的合法性审核意见”和“针对不同审核内容需要的其他材料”等四项内容。明确了审核时限（除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定的情形外，审核机构自接受审核材料起，每稿审核时限一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。补充材料及修改期间不计入合法性审核时限）。进一步提高规范性文件制定要求（对影响面广、情况复杂、社会公众关注度高的规范性文件，或者涉及疑难法律问题、内容知识专业性强的情形，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。审核涉及企业切身利益或对其权利义务有重大影响的文件时，要充分听取行业协会、商会和企业代表以及律师协会的意见建议。建立健全专家参与协审机制，探索建立重点行业协审专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家的作用）。

四、明确审核职责。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场。审核内容增加了是否符合“宪法”、“国家政策”规定、“具体规定是否符合本地实际情况”和　“是否违反规范性文件制定程序”等内容；不得设立的内容增加了五项（分别是：1．行政征收；2．没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；3．没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；4．违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施、违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动；5．违规设定证明事项）；增加了审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见，起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充。

五、强化审核责任。充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。明确规范性文件与上一级政府、同级人大的报备审查制度（“市、县区司法行政机关应当于每年6月30日和12月31日之前，将本级政府制定的规范性文件目录和本级政府规范性文件备案审查情况报上一级司法行政机关；各部门法制机构应当于每年6月30日和12月31日之前，将本机关制定的规范性文件目录报本级司法行政机关”，“市、县区司法行政机关应当加强与同级人大常委会备案工作机构的联系，建立备案工作协作制度，定期报告备案审查工作情况”）。

六、明确发布程序。政府规范性文件送审稿应当由政府常务会议审议，审议通过后，由政府主要负责人签发。部门规范性文件经部门集体审议通过后，由部门主要负责人签发；有两个以上部门联合制定的规范性文件，由各部门主要负责人共同签发。政府规范性文件签发后，由司法行政部门统一登记、编号管理；部门规范性文件签发后，由起草部门将规范性文件统一登记、统一编号后和相关材料报同级司法行政部门备案。

七、新增规范性文件解释权。“规范性文件由制定机关负责解释”，“制定机关不得授权所属部门或者下属机构行使规范性文件解释权”。

八、新增规范性文件管理工作应当遵循的原则共四项。

九、新增规范性文件有效期（5年、暂行不超过1年、试行不超过2年和特殊情形的具体规定）。

十、新增规范性文件的评估、清理与责任追究内容。加大了组织保障和指导监督力度，建立起了程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的审核机制。

相关文件：张掖市人民政府办公室关于印发张掖市行政规范性文件管理办法的通知